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劉昆:不斷深化財政國庫管理制度改革 全面推行支付電子化管理

2014年10月23日 13:10 來源:打印

  財政部副部長  劉昆 

  (2013年9月27日上午)

同志們:

  今天,財政部會同人民銀行總行聯合召開國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會議,主要任務是深入貫徹落實黨的十八大、十八屆二中全會精神,按照黨中央、國務院對財政工作的總體要求,以科學化、規范化、信息化為基本方向,以構建功能完善、安全高效的現代國庫管理制度為主要目標,研究部署支付電子化的全國推廣工作。等一下潘功勝副行長還要做重要講話,希望大家認真學習領會,抓好貫徹落實。下面,我講四點意見:

  一、深刻認識支付電子化的必要性 

  支付電子化管理是需求牽引和技術推動共同作用的結果,財政部、人民銀行決定推廣支付電子化管理,是充分考慮了當前財政資金管理工作的現狀,認真研究了未來發展的趨勢,科學作出的安排部署。開展這項工作,十分重要,很有必要。

  首先,是提升財政資金安全管理的現實需要。安全問題是重中之重。以往發生的財政資金安全案件,大都與偽造紙質憑證和公章有關,而且偽造手段越來越高,門檻越來越低,亟需采取行之有效的辦法,予以解決。保障財政資金安全,最關鍵的有兩條,一是加強管理,二是技術支撐。實行支付電子化,在業務上實現鏈條式管理,在技術上引入安全支撐控件,建立更科學的信任體系,從根本上實現數據的唯一性、完整性、防抵賴和防篡改。大量工作由計算機控制并完成,減少了人工干預,也降低了故意違規的風險。可以說,支付電子化是目前條件下進一步保障財政資金安全最強有力的技術手段。

  第二,是提高效率、厲行節約的具體實踐。近年來,國庫集中支付工作量成倍增加,財政、人行、預算單位和代理銀行的業務人員手工簽章、逐筆打印、往返跑單,耗費大量人力、物力,且效率低、易出錯。傳統的管理方式必須創新。支付電子化改變了以往半電子、半手工的處理方式:取消紙質憑證流轉,不再人工跑單;加蓋電子印章,不再人工簽章;實行電子校驗,不再人工核對;通過自動對賬,及時發現問題。在保障安全的同時,可以大幅提高工作效率和服務能力、降低行政成本,具有明顯的經濟效益和社會效益。從經濟學角度看,支付電子化是一次典型的“帕累托改進”,符合激勵相容的要求,是應用信息技術促進財政管理創新、節能增效的有益嘗試。

  第三,是深化國庫管理制度改革的必然要求。今年初召開的國務院第一次廉政工作會議,要求繼續推進國庫集中收付制度改革,實現國庫集中收付制度的全覆蓋。國庫集中支付制度是現代管理理念和信息化技術相融合的產物,沒有先進的技術手段,國庫集中支付的制度優勢就無法充分發揮,改革也難以深化。支付電子化,可以有效解決“集中式管理”所帶來的“效率”和“區域”的限制;可以最大程度上實現從人工核對到計算機自動控制的轉變;可以有效消除財政、人行、代理銀行間信息不對稱的現象,加強財政財務監管;可以從根本上解決基層銀行網點不足、清算時間過早等制約鄉鎮國庫改革的瓶頸。通過全面推行支付電子化,國庫改革必將得到進一步深化。同時,其他各項財政改革,如非稅收繳、政府采購、工資統發、農民直補等,都可以沿用這套體系,從整體上提升財政管理水平。

  第四,是提升財政信息化管理水平的關鍵一環。近年來,財政信息化建設有了很大發展。但實事求是地講,無論縱向看還是橫向比,財政信息化建設步伐偏慢,各級財政部門普遍存在信息“孤島”現象,規劃不銜接、標準不統一、低水平重復建設等問題比較突出。樓繼偉部長非常重視信息化工作,他在全國財政廳(局)長座談會上指出,要以國庫集中收付系統為主體,構建覆蓋全流程的完整業務生產系統。支付電子化要求把業務單據的整個生命周期納入系統管理,指標流、資金流和業務流都集中到電子憑證這個載體上,實現業務生產系統的整合;要求統一標準規范,消除信息“孤島”,實現海量數據的匯集與處理;要求建立橫向、縱向的部門信息系統自動銜接機制,實現深度數據共享和分析。將來,整個財政管理的信息化都要以支付電子化為基礎向外拓展,最終形成全鏈條閉環的財政管理系統。因此,支付電子化肩負著帶動財政信息化工作全局的使命。

  支付電子化從2007年中央本級試點,到2013年十二省市試點,“六年磨一劍”,經歷了創新、論證、實踐的艱苦過程。試點工作中,財政部、人民銀行總行通力合作,公安部等部門大力支持,各家代理銀行、試點省(市)財政部門和人民銀行、基層預算單位、相關信息安全廠商和開發公司全力配合,近千名同志直接參與,大家為試點工作的成功付出了辛勤的汗水。在此,我代表財政部,對參加前期研發、試點工作的所有單位和個人表示衷心的感謝!

  二、著力鞏固支付電子化的試點成果 

  從試點的結果看,支付電子化起步扎實,發展勢頭良好,全面推廣的條件已經基本成熟。為此,財政部和人民銀行總行研究決定,省級國庫集中支付業務全面推行電子化管理。

  已開展試點的12個省市,支付電子化的實際效果逐步展現,得到了大家的擁護和支持,取得了許多寶貴經驗。如河北1至8月電子化支付資金610多億,減少紙單14萬張、簽章66萬個;重慶利用支付電子化較好解決了紙質單據從代理銀行向預算單位傳遞慢、易丟失的問題,受到預算單位的一致認可;遼寧實行支付電子化以后,一次性審核2500多條授權支付額度,整個簽章過程只用了50秒;河南建立了數據同步檢查機制,規范了代理銀行系統功能,有效杜絕了“先清算后支付”違規操作的可能;安徽實現了直接支付全程網上辦理,預算單位不再郵寄紙質申請,群眾路線教育實踐活動期間,預算單位紛紛要求盡快加入試點;湖北試點了“自助柜面”系統,預算單位足不出戶就可辦理資金支付,省去了寫支票、來往銀行、排隊等候的環節,以前半天才能完成的業務,現在只用半個小時。類似例子還有很多,就不一一列舉了。

  試點工作的另一個寶貴經驗是思路的創新,做到“小手術,大效果”。財政國庫工作服務千家萬戶,牽一發而動全身。由于財政、人行、代理銀行都建立了各自的信息系統,支付電子化的基本思路是以各方的系統為基礎進行嵌入式優化。簡單說,就是利用一套標準規范、“支撐控件”和“自助柜面”兩個軟件,打通財政、人行、代理銀行三個系統,實現財政、人行、預算單位、代理銀行四方電子化管理。

  試點經驗表明,支付電子化的理念、方向和路徑是正確的,符合有關各方的愿望和要求。鞏固和發展前一階段的成果,試點省市要繼續當好排頭兵,為全國提供榜樣和示范。

  一是繼續創新管理模式。試點省市財政部門要以國庫集中支付制度為基礎,以支付電子化為契機,把工作重點放到創新管理模式上來,重點完善支付電子化的管理辦法和制度建設,研究優化工資統發、公務卡等批量支付業務的效率問題,同時要安排部署地市的支付電子化應用,研究縣鄉財政國庫集中支付的流程簡化問題。國庫司也要繼續下大力氣抓,提出基本的原則和要求,形成全國基本統一的管理模式。

  二是盡快向縱深推進。人民銀行和代理銀行的信息化建設比較領先,在支付電子化工作中給了財政很大支持和配合。但是,人行和代理銀行的網絡系統是“上下一條線”的全國統一部署,改造難度比較大。下一步,試點省市財政部門要積極配合人民銀行做好系統自動化銜接,督促代理銀行做好相關系統的完善工作。同時,試點省市要盡快擴大電子化管理的覆蓋范圍,擴展到所有集中支付業務和預算單位。

  三是加強技術保障。安全問題永遠是最重要的問題。實施支付電子化以后,資金安全、支付效率大幅提高,但對信息安全管理的要求也相應提高。以前出問題是局部的一個點,現在網絡都是貫通的,如果出問題就會造成全局性的影響。況且開弓沒有回頭箭,電子化管理以后,就很難退回到手工操作了。我們要從保障財政資金安全的高度,重新審視我們現有的技術條件和環境,彌補短板,查漏補缺,讓我們的信息安全基礎更牢固。試點省市財政部門,要特別重視并加強技術實施的可靠性、安全性,系統開發和改造要嚴格按照中央制定的標準規范進行;要按國家要求實施系統安全等級保護;電子簽章等配套安全設備要符合國家相關標準,必要時請權威機構測評;要加快電子審計和容災備份系統建設,不管冷備份、熱備份,一定要有備份系統,條件不夠就在當地備份,條件夠了就在異地備份。各級財政信息技術部門,要切實負起責任,與有關單位密切配合,充分發揮技術優勢,強化技術支撐。

  三、嚴格落實支付電子化的核心任務 

  支付電子化涉及觀念理念更新、業務管理協調和工程技術實現,實施工作千頭萬緒,是一項復雜的系統工程。各地財政部門牽頭這項工作,既要腳踏實地、循序漸進,也要通盤謀劃、突出重點,關鍵是嚴格落實以下四項重要任務:

  第一,大力加強支付電子化制度建設。支付電子化是財政資金支付方式的重大轉變,改變了國庫支付管理的技術環境和基礎,這就對國庫管理制度建設提出了新的要求。一是要建立電子化條件下的新型信任體系,按照財政部、人民銀行總行印發的支付電子化管理暫行辦法,建立健全內控管理、安全保障、應急處置等各方面的管理制度,通過制度建設保障財政資金支付管理體系的安全。二是要將電子化融入到日常的業務管理中,調整業務審核流程、憑證管理內容和印鑒管理方式等原有制度規定。三是要做到合法、合規,根據有關法律要求,財政部門要與人民銀行、代理銀行簽訂業務辦理協議,組織預算單位與代理銀行簽訂“自助柜面”服務協議等。各地在制度建設過程中,必須堅持國庫集中支付制度框架不變的基本原則,具體做到三個不改變:不改變“先支付,后清算”的支付體系,不改變代理銀行的服務職能,不改變預算單位的預算執行責任主體地位。

  第二,嚴格遵守支付電子化標準規范。財政部會同人民銀行總行及相關部門,根據滿足信息交換和信息安全的雙重要求,共同研究制定了支付電子化相關業務和技術標準。這套標準規范是消除信息“孤島”,實現跨部門、跨地區互聯互通的“靈魂”,是“硬要求”,各地一定要嚴格執行。財政部正在逐步建立全國財政系統標準化體系,使之成為財政信息化的引領和驅動。各地財政部門也要樹立標準化意識,不斷強化標準規范的約束作用,在支付流程調整、業務系統改造、安全服務應用等方面,嚴格遵守中央制定的支付電子化標準規范。執行過程中,如果遇到問題,要及時和財政部、人民銀行總行匯報、溝通、確認,以便補充完善。

  第三,統一部署安全支撐控件。在全國范圍,如何實現跨人民銀行、代理銀行等多部門的信息交換,保障資金安全有效管理是一個重要的問題。經過兩年努力,攻關小組成功研發了安全支撐控件這一重要“抓手”,它把數字簽名、電子印章、安全傳輸等功能進行封裝,供各類業務系統調用。為了讓安全控件真正發揮作用,財政部和人民銀行總行聘請國家信息安全管理機構,對該產品進行了安全加固。地方各級財政部門、人行和代理銀行使用這個軟件時,要統一向財政部和人民銀行總行申領,經批準后免費使用。今后,要逐步把它做成硬件,即插即用,最大程度地減小實施工作量、提高設備通用性。

  第四,全面規范自助柜面業務系統。為實現全國80多萬家基層預算單位“一站式”服務的目標,財政部、人民銀行總行組織各家代理銀行開發了自助柜面業務系統。這個系統是銀行傳統柜面業務的延伸,不僅能有效解決預算單位地域限制和銀行基層網點不足、清算時間過早等突出問題,還有助于規范銀行代理行為,降低代理成本,提高服務質量,是財政、代理銀行互利共贏的具體體現。代理銀行要按照“系統在總行、數據在分行”的思路,加強自助柜面的建設,打通代理業務系統與核心業務系統,從管理和技術層面壓縮違規操作的空間。各地財政部門組織預算單位使用全國統一自助柜面系統,不得再單獨向代理銀行提出類似業務需求。全國性商業銀行的自助柜面系統由財政部牽頭驗收,區域性商業銀行的自助柜面系統由省一級財政部門牽頭驗收。財政部將會同人民銀行總行統一制定驗收標準。

  四、全力做好支付電子化的推廣工作 

  支付電子化,是全面深化國庫管理制度改革的重要任務。我們要以攻堅克難的決心、科學創新的手段、務實高效的舉措,集中資源,有規劃、有重點、有步驟地推動這項工作,力爭早日取得成效。目標要求是,全國各省、區、市到明年上半年以前完成省級支付電子化實施,具備條件的地區,今年年底以前完成省本級實施。已經開展類似工作的地區,要依據財政部和人民銀行總行聯合印發的支付業務電子化管理暫行辦法、標準規范進行對照檢查,按統一要求改造業務系統,使用全國統一的安全支撐控件和自助柜面系統。

  一是加強組織領導。支付電子化工作時間緊、任務重,各地財政部門要高度重視,成立專門領導小組,組織好實施。地方財政部門主要領導要主動抓、親自抓,制定明確計劃,督促落實責任;要堅持質量第一、確保工作質量;要把握重點,切實加強資金安全是第一要務。另外,省級財政部門還要按照“兩級建設,五級應用”的思路,積極發揮對所屬市、縣和鄉鎮支付電子化管理的統一規劃、指導作用。其中,“兩級建設”是指中央和省級財政負責支付電子化管理的主體建設,“五級應用”是指中央、省、市、縣和鄉鎮財政統一使用。

  二是建立協調機制。支付電子化是一項多部門聯動的系統工程,涉及面廣、協調難度大。地方財政部門要搞好協調和服務,切實發揮牽頭和樞紐作用;要與人民銀行積極配合,確保按照規范性要求開展實施工作;要加強對代理銀行的培訓和指導,不斷提升代理服務水平;要協調好預算單位的業務調整,在加強資金安全的基礎上,為預算單位提供便利;要統籌安排好軟硬件廠商技術力量,做好技術服務。

  三是規范采購行為。支付電子化需要一定的軟硬件配套和資金投入,涉及多家服務廠商。各地要遵循厲行節約、公平公正的原則,盡可能降低采購成本。對于通用服務器等硬件設備,能利用舊的就不要采購新的;對于電子簽名、印章服務器等安全基礎設施,要遵從國家標準,沒有國家標準的,要執行財政部會同人民銀行總行制訂的標準,不得指定品牌、廠商,人為設置技術壁壘;對于支付系統升級改造、支撐控件實施及運行維護等工作,有條件的要逐步實現本地化,盡量減少對生產廠商的直接依賴,提高工作效率、降低成本。

  四是加強指導宣傳。支付電子化是一項全新的工作,理解掌握需要一個過程。財政部近期將組織召開兩個片會,以會代訓指導地方。地方實施工作啟動后,財政部國庫司要指定專人跟蹤指導。各地財政部門也要充分利用財政部搭建的網絡論壇,加強學習,深入思考,上下聯動,共同推進。在做好具體工作的同時,各級財政部門還要重視開展宣傳工作。試點地區,尤其要認真總結經驗,做好傳幫帶,利用各種媒體加強宣傳,營造良好氛圍,擴大社會影響力,培育推進支付電子化的“正能量”。

  同志們,支付電子化工作影響深遠,責任重大。希望大家同心協力,以這次會議為契機,全力推進支付電子化,加快財政信息化建設,推動國庫現代化改革,努力開創財政事業新局面,為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢做出應有的貢獻。

  謝謝大家!

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