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做好集成項目的關鍵是統籌考慮

2019年08月06日 08:51 來源:中國政府采購報打印

  ■ 李剛 

  當前,機關團體樓堂館所建設要求愈加嚴格,工程建設項目數量有所減少,集成項目逐漸走入人們的視野。 

  然而,集成項目市場競爭硝煙彌漫,低價甚至零元中標現象屢見不鮮。萬全4000萬水幕電影,層層轉包,令人瞠目結舌;1.75億元武漢智慧城市項目失敗,洋洋灑灑幾十頁民事判決書,利益關系之復雜,叫人十分燒腦。怎樣才能更好地進行集成項目政府采購?筆者提出以下幾點意見,供業界參考。 

  分包要審慎 

  何謂集成,集成就是一些孤立的事物或元素通過某種方式改變原有的分散狀態集中在一起,產生聯系,從而構成一個有機整體的過程。比如信息化系統集成項目就包含一系列軟硬件系統的搭建、推廣、應用與維護升級等工作,它是一個多廠商、多協議和面向各種應用的體系結構,需要解決各類設備、子系統間的接口、協議、系統平臺、應用軟件等與子系統、建筑環境、施工配合、組織管理和人員配備相關的一切面向集成的問題。 

  可見,集成項目采購屬性分類較為復雜。為了更好地界定集成項目,可具體參照《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二條,“本法所稱貨物,是指各種形態和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產品等;本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。另外,按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)第七條規定,采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的,按照有利于采購項目實施的原則確定。具體到采購實務,按照《政府采購品目分類目錄》,許多集成項目特征很難在品目分類中一一對應找得到,而且品目分類也很難細化到包羅萬象。因此,一般認為較為穩妥的采購策略是,采購人將集成項目按品目分類分為多包或一包,即把需求較為明確的設備、貨物按專業類別分為一包或多包,然后把服務打成一包進行兜底。但切記不能化整為零,規避政府采購。 

  許多同仁認為,簡單的拆分打包就可以順利完成集成項目采購,筆者認為不能一概而論,對一些技術成熟、相對簡單的集成項目恰當拆分打包是可行的,然而對一些復雜、技術需求還要在實施過程深化的集成項目,采購環節不過是項目建設萬里長征邁出的第一步,集成項目采購實施者不僅要精通各個廠商的產品和技術,更要熟曉項目業務模式、組織結構,同時還要能夠用現代工程學和項目管理的方式,對各個流程進行統一的進程和質量控制。廣義地講,工程建設項目就是一個集成項目,工程建設絕非是靠如何拆分標段或分包來實現項目建設的。項目都有生命周期,是一個不斷完善、有序漸進發展的過程。生搬硬套地拆分、肢解采購集成項目,而不是綜合全盤考慮怎樣有利于項目實施以及項目行業的法律環境、市場營銷架構、不對稱的市場信息,以及技術和質量支撐保證體系,是很難保障項目成功的。采購程序的規范化、合法化,并不代表集成項目建設的必然成功。 

  合同不可忽視 

  采購的最終成果——合同起著尤為關鍵的作用,合同是項目實施、維持甲乙雙方關系的紐帶,起著關鍵性的作用。 

  集成項目合同金額大,合同內容涉及面廣、關系到多方供貨商。盡管合同相對主體單一,但衍生的利益、利害關系卻很復雜。在合同執行過程中,合同主體——集成商所發揮的主要作用是溝通、協調各方資源,避免出現多頭推諉,但往往還受制于生產商,項目一旦出現波折,如果合同相關內容再不明確、不嚴謹,那么對項目將是災難性的打擊。根據《政府采購法》第四十六條和第四十八條的規定,采購人應當與中標、成交供應商訂立合同,合同的主體為采購人和中標、成交供應商,中標、成交供應商就采購項目和分包項目向采購人負責。項目合同才是最終確定合同各方權利和義務的依據,可見,集成商作為合同主體履約,經授權的集成商供貨商及合作伙伴并非合同履行的實際主體。“授權”是指“制造商授權”,并非民法意義上的“代理”關系。那么,如何通過政府采購,讓供貨商及合作伙伴與集成商形成穩固關系并受約于項目合同呢?筆者建議,采購環節有著承上啟下、穿針引線的關鍵作用,通過采購的成果——合同,把項目建設的各項需求轉化成法律的語言落實到合同條款里,項目建設各方依據合約依法履行各自的權利義務。 

  “三措并舉”助力集成項目采購 

  具體到實際工作,筆者有三點建議: 

  采購人不僅是采購環節的專業人才,更要成長為復合型管理人才。集成項目在實施過程中并不是一成不變的,它是一個不斷完善、深化、有序漸進發展的過程。集成項目前期的申請、調研、論證、立項、批復是建立在市場調研、專家評估基礎上,不確定因素較多,高新技術更是日新月異,沒有固定、統一的驗收標準,大多還停留在企業標準,況且某些高新技術還掌握在特定的生產制造商手里。如此復雜多變的項目因素,考量著采購人的綜合業務能力,單憑采購環節恰當的拆分是遠遠不夠的。 

  實踐中,那些按貨物招標或者貨物分一包、服務分一包的集成項目,幾千萬元的不同類別不同核心產品且相互關聯的貨物是如何提前精準分界拆分到每個系統子項里的?成百上千的技術指標、參數又是如何在短短幾個小時內評審驗證的?一個包含貨物、技術、承攬等內容的集成項目怎能按簡單的購銷合同去約束,還要確保項目在實施過程中嚴絲合縫不變化,這在邏輯上說不通。同時,集成項目的復雜性也再次提醒我們要注意政府采購項目績效評估的盲點。目前各級政府已開始對績效評價進行規劃和部署,強化采購人主體責任已迫在眉睫。 

  根據87號令第六條和第十條的相關要求,新形勢對采購人的綜合業務能力提出了嚴峻挑戰,采購人不但要依法依規,規范、科學地組織采購活動,形成項目競爭,更要善于科學管理,知曉項目建設各個環節業務知識,成長為復合型人才,火眼金睛,斬斷腐敗的利益鏈,勇于思索、創新、不拘于程序才能在履職中有所擔當。 

  要保障集成項目成功,合作共贏是基礎。采購人要擯棄唯我獨尊的官僚架子,放下身段,潛下心到項目建設管理之中,挖掘業務部門專業技術人員的專業知識、各顯神通,發揚團隊協作精神;建立與集成商、供貨商及其合作伙伴良好的溝通渠道,把技術需求做好、做實、做到位,秉承互惠互利、合作共贏的理念才是保障項目建設的制勝法寶。 

  把好合同關。合同是各方權利和義務的依據,貫穿項目全過程,必須把項目建設的各項需求轉化到合同條款中,以法律的語言約束各方。對合同標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式,違約責任和解決爭議方法等實質性條款字斟句酌、嚴謹細致做到萬無一失;科學合理地設置資金支付節點,確保支付節點與項目進度及階段性驗收成果相吻合,利用資金支付節點撬動項目進度并保障資金支付的安全;引進并強化第三方評估驗收,分階段設置驗收節點并與資金支付聯動;恰當地設置變更、價格調整相關條款,未雨綢繆。 

  總之,只有把項目管理的理念融合在合約里,才能確保項目成功。 

  (作者單位:新華通訊社辦公廳政府采購處) 

  延伸閱讀 

  1.75億元武漢智慧城市項目案件回顧 

  ——集成項目合同涉及的利益關系紛繁復雜,簽訂時還需多加考慮 

  2013125,武漢經濟技術開發區管委會與微軟及其授權的北京華勝天成科技股份有限公司(以下簡稱“華勝天成”)簽訂《戰略合作備忘錄》,雙方商定在微軟武漢分公司落戶開發區、開展智慧城市CityNext項目等合作內容。20131231日,武漢經濟技術開發區管委會授權武漢智慧生態科技投資有限公司(以下簡稱“智慧生態”)與華勝天成正式簽訂項目合同書。 

  2016125,智慧生態委托單位住建部城鄉規劃管理中心對項目進行了評估,所出具的《武漢開發區智慧城建設項目規劃設計及配置方案評估報告》認為,“微軟提供的智慧城市規劃設計及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在較大問題,產品配置方案缺乏測算依據,無法達到使用目的與效果”。 

  此后,智慧生態對微軟及相關方提起訴訟,要求華勝天成向其返還已支付的集成服務費用226萬元,微軟返還其已支付的購買微軟軟件產品及服務款項3281.4萬元,并同時終止《購買基于微軟CityNext技術建設智慧城的產品和服務項目合同書》中相關項目的履行。 

  近日,湖北省武漢市中級人民法院宣判,武漢智慧生態狀告華勝天成、微軟一案宣布敗訴。 

  法院認為:涉案項目合同并未因當事雙方協商而解除,也不存在因當事一方行使約定解除權或者法定解除而解除的情況,仍為有效的合同。智慧生態起訴要求華勝天成返還項目集成服務費用并與微軟公司連帶承擔返還軟件產品及服務款項的主張,缺乏事實與法律依據,本院不予支持。在華勝天成不應負擔相關返還義務的情況下,也不存在需要由神州數碼(中國)有限公司(簡稱“神碼公司”)、上海藍云網絡科技有限公司(簡稱“藍云公司”)和長天科技有限公司(簡稱“長天公司”)配合辦理有關退款、退貨手續的問題。 

  關于智慧生態提交的《促進大數據發展行動綱要》(國發[2015]50號文件)《關于進一步做大做強“云端武漢”的通知》(武網動[2016]2號),經查上述文件均系涉案項目合同簽訂后下發,而智慧公司在本案中并未要求依據情勢變更原則解除合同,對其關聯性本院不予確認。 

  華勝天成致函微軟公司,建議微軟公司從客觀角度出發,對項目規劃設計、配置方案是否存在重大瑕疵進行坦誠地溝通、交流和論證,正視智慧生態提出的其他相關問題,相應地進行微軟產品及服務的采購調整。 

  即使認定微軟公司與華勝天成存在委托合同關系,涉案項目合同也不能約束微軟公司。《合同法》第四百零二條規定,受托人以自己的名義,在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同,第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關系的,該合同直接約束委托人和第三人,但有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。 

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